Новости законодательства

Вторник, 17 Февраль 2015

С процедурой изъятия земель под строительство давно пора разобраться

С процедурой изъятия земель под строительство давно пора разобраться

В последние месяцы уходящего года был принят целый «пул» новых градостроительных законов и ряд поправок в уже существующее градостроительное и земельное законодательство. Какие из новых законов наиболее удачны, пришлись ко времени, а какие уже требуют доработки? Об этом журналу рассказала ведущий специалист Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, автор нескольких книг по земельному праву, к.ю.н. Елена ГАЛИНОВСКАЯ.

 Процедуре изъятия земель 
не хватает прозрачности

— Елена Анатольевна, как известно, правительство всерьез взялось за улучшение правовой ситуации в сфере градостроительства. Как Вы оцениваете новые законодательные инициативы?

— Вы знаете, в последние месяцы, что называется «под елочку», действительно было принято сразу несколько важных и нужных градостроительных законов. И это, безусловно, позитивный момент.

Другое дело, что в конце года некоторые законопроекты принимаются с ненужной в таком ответственном деле поспешностью. Вот и получается, что уже в процессе правоприменительной практики часто обнаруживаются «подводные камни», скрытые недочеты, которые приходится выправлять уже постфактум, после того как закон опубликован.

Возьмем Закон об упрощенном порядке изъятия земель для государственно-муниципальных нужд, принятый в последних числах декабря 2014 года. Должна сказать, что в целом этот закон пришелся очень ко времени: давно нужно было разобраться с самой процедурой изъятия земель под строительство.

Не секрет, что земли для госнужд изымаются во всем мире. Другое дело, что право должно достичь компромисса между интересами частника и государства. И как собственник не может использовать земельный участок как ему заблагорассудится, так и государственная власть не должна рассчитывать на то, что земельное пространство может быть изъято и использовано в публичных целях без четких правовых оснований.

Долгое время порядок изъятия земель таил серьезные недоработки. Дело дошло до того, что в 1990—2000-х годах чуть ли не для каждого крупного освоения территории стали прописывать «специальные» условия такого изъятия. Появилась масса злоупотреблений. Новый закон призван привести все нормы к единому знаменателю, установить общие и понятные для всех правила и принципы изъятия земель под застройку.

 — Но уже в первые дни после его принятия к новому закону возникло много нареканий. Закон критиковали сами депутаты, например глава думского комитета по жилищной политике и ЖКХ Галина Хованская. Многих насторожила сама формулировка «упрощенный порядок». Появились опасения, что земли у частников чиновники будут изымать «по сочинскому варианту». То есть теперь, по сути, ничего не мешает муниципальным властям, что называется, пинком удалить собственника с того участка, который мешает строительству.

— У меня тоже есть опасения по этому поводу. Но думаю, что «сочинский» и «сколковский» варианты все же следует отличать от действий юридически безграмотных (а зачастую просто коррумпированных) чиновников.

В Сочи «упрощенная» схема была обусловлена важным политическим решением. Мы готовились к Олимпиаде, и во что бы то ни стало нужно было возвести мегаобъекты, которыми сегодня по праву гордится вся страна. В обычной же практике «волевые» решения местной власти, мягко говоря, неуместны. Безусловно, закон не должен давать повода для таких волюнтаристских подходов.

 — По идее, в законе речь идет об упрощенном изъятии земель не для любых, а только для государственно-муниципальных нужд...

— По закону в упрощенном порядке земли, действительно, могут изыматься, по большей части, для реализации полномочий государственных органов и органов местного самоуправления. И это вроде бы ставит серьезный заслон на пути волюнтаристских решений. Но дело в том, что еще с советских времен правоведы так до конца и не разобрались, а что же такое — эти самые «государственно-муниципальные нужды». В новых условиях многообразия форм собственности и множества интересов, направленных на использование земли, понять, что же такое «государственные и муниципальные нужды», стало еще сложнее. Одни трактуют это как некие сугубо государственные потребности: освободить земли нужно под комплексное развитие какой-то территории, строительство дороги, воинской части, здания тюрьмы или суда. Другие настаивают, что «государственно-муниципальные» — это любые общественные нужды. Например, строительство стадиона. За каждым подходом стоит своя аргументация.

С терминологией юристы, увы, до конца не разобрались до сих пор. То есть, как выяснилось, само понятие «государственно-муниципальные нужды» достаточно размыто. И здесь, действительно, кроются довольно серьезные «подводные камни» для мелкого собственника земли (дачника, частника), права которого в данном случае недостаточно хорошо защищены.

  Землю теперь легче передавать 
из федеральной в муниципальную собственность

— Какие законы потребовали наиболее серьезного вмешательства в Земельный и Градостроительный кодексы?

— Их несколько. Так, новые федеральные законы «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 26 июня 2014 г. и 31 декабря 2014 г. существенно обновили структуру и содержание Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Принятием этих законов законодатель намеревается уменьшить количество административных барьеров на пути включения земель в оборот.

Изменен порядок комплексного освоения территорий. Новые поправки в законодательство коснулись оснований и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и определенных моментов, связанных с образованием земельных участков, в частности установлением их границ и постановкой на кадастровый учет. Появилась возможность безвозмездного обмена земельными участками (из государственной — в муниципальную собственность), причем в заявительном порядке.

То есть орган местного самоуправления может теперь выбрать любой понравившийся ему участок, заявить о том, что его нужно передать в муниципальную собственность, — и дело, как говорится, в шляпе. Отказать муниципалитету можно только на основании веских причин.

 Есть риск, что в «некоммерческих» домах будут жить вовсе не учителя и врачи

— Не так давно Госдума приняла еще один важный закон, касающийся застройщиков и потребителей строительных услуг. Имеется в виду Закон о некоммерческом найме жилья. Закон очень ожидаемый. Как известно, речь в нем идет о жилье, которое люди будут не покупать, а... арендовать. Как вы его прокомментируете?

— Этот закон, действительно, очень ждали. Рассчитан он на людей с небольшим уровнем дохода. Не секрет, что далеко не все семьи способны «потянуть» ипотеку с ее огромными процентами, особенно в последнее время, когда курс доллара преподносит такие сюрпризы. Идея некоммерческого жилья, которое малообеспеченные семьи могли бы не купить, а взять в аренду, обсуждалась давно. И вот наконец прорыв — закон принят. Появились новые нормы в Жилищном и Земельном кодексах РФ.

Но тут нужно понимать, что с точки зрения земельных отношений этот правовой акт может таить определенные риски. Согласно положению закона, земельный участок предоставляется застройщику без проведения аукциона! Такая вот колоссальная преференция дается строительной компании, которая берется за строительство жилья по схеме некоммерческого найма.

Вроде бы все замечательно. Но тут возникают вопросы, на которые закон не дает четкого ответа. Например: насколько добросовестно муниципальные органы будут отслеживать социальное назначение жилья, когда оно будет возведено? Ведь строятся-то, по большому счету, добротные квартиры с хорошим коммерческим потенциалом. Не возникнет ли у застройщика искушения как-то обойти закон и все-таки реализовать выигрышную недвижимость на рынке? Или, к примеру, серьезно повысить стоимость некоммерческого найма.

 — Разве такое возможно?

— А почему нет? Схема отслеживания низкой стоимости найма квартир, определенная в законе, практикой только апробируется. И сейчас уже говорят о недостаточной эффективности механизма. Какие «серые» схемы тут могут быть? Да самые разные.

Допустим, оплата аренды «черным налом». В этом случае квартиры в таких домах будут уходить вовсе не учителям и врачам с их скромными зарплатами, а сотрудникам, например, коммерческих компаний, готовых финансировать проживание своих работников. Или просто более состоятельным гражданам, которые какими-то путями (не исключено, что коррупционными) получили возможность заиметь квартиру в таком некоммерческом доме, а теперь готовы еще и переплачивать за нее. Четкая схема отслеживания низкой стоимости найма в законе пока не отработана.

Еще одна лазейка — возможность размещать в одном доме и некоммерческое, и коммерческое жилье. И тут, как вы догадываетесь, может быть огромное поле для злоупотреблений.

Но больше всего (вернусь к этому еще раз!) настораживает, конечно, приобретение земельных участков без процедуры аукциона. То есть публичность здесь вроде бы соблюдена, но лишь в поле заключения договора о строительстве некоммерческого дома. Дальнейшее развитие ситуации обычно бывает скрыто от публики.

А дальше может быть еще интереснее. Если сопоставить этот закон с законом об упрощенном изъятии земель, то есть риск того, что можно будет изымать практически любой участок (некоммерческий дом — это ведь дом, построенный для муниципальных, общественных нужд) и передавать его под строительство по схеме некоммерческого найма.

Так что, думаю, этот закон еще придется корректировать.

 Арктика, Сибирь и Дальний Восток нуждаются в специальном законодательстве

— Елена Анатольевна, какие законы в сфере градостроительства, на ваш взгляд, назрели, требуют немедленного принятия? Может быть, какие-то законопроекты долго пылятся под сукном?

— Нет, под сукном у нас, слава богу, ничего не пылится. Наоборот, принимается порой, я бы даже сказала, с излишней поспешностью.

Ну а из назревших... Пожалуй, назвала бы закон о территориях опережающего социально-экономического развития, принятый 29 декабря 2014 года. Имеются в виду, конечно, территории Сибири и Дальнего Востока. Законом предусматривается специальная программа хозяйственной деятельности, жилищного строительства в этом регионе. Документ нацелен на устойчивое развитие территорий, отдаленных от центра.

Если говорить о том, какие законы необходимы, то считаю, что особого законодательства требует Арктика. Арктике как воздух нужно развитие строительной инфраструктуры для промышленного, транспортного, аграрного освоения региона, для вахтовиков, коренных малочисленных народов Севера.

Климатические особенности региона требуют и особых механизмов привлечения инвесторов, предоставления земельных участков. Не все действующие законодательные механизмы подходят для этих территорий. Так что в этом направлении предстоит большая и интересная работа.

 

Cетевое издание «Строительство.RU»